加强土地调控节约集约用地政策解读之四

　　◆对几个重要问题解惑答疑

　　———土地储备制度与土地供应计划的关系。有一种观点认为，土地储备制度的建立使土地供应计划难以实现，排斥了土地转让市场，切断了土地供给的其他来源，这不符合实际。按照我国土地制度安排，我国土地市场分为两个层级。

　　一个层级是政府供应土地市场(俗称土地一级市场)，即政府依法将土地使用权出让给土地使用者。城市政府对建设用地的集中统一供应制度，既是法律法规的要求，也是政策的要求，是我国土地管理和使用制度改革以来一直坚持的原则。土地储备制度的建立，对落实集中统一供应制度起到了支持作用。

　　另一个层级是土地使用者之间的土地交易市场(俗称土地二级市场)，法律法规允许土地使用者之间进行土地交易，土地储备制度并不排斥此类交易。但现实中，一些地方确实存在限制划拨土地自发交易的情况。究其原因：一是有法律依据。划拨土地入市需要政府批准，即使没有土地储备制度，政府为调控市场，也可以采取其他方式限制这部分土地入市的总量。二是防止土地资产流失。划拨土地包含政府权益，政府以收购方式收回土地使用权，不失为防止资产流失的有效途径。三是也有政令不够畅通的问题。由于对法律和政策规定理解不尽一致，有些地方限制划拨土地交易，没有完全执行《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》(国发[2004]28号)对原有划拨土地转让的规定。即"经依法批准利用原有划拨土地进行经营性开发建设的，应当按照市场价补缴土地出让金。经依法批准转让原划拨土地使用权的，应当在土地有形市场公开交易，按照市场价补缴土地出让金；低于市场价交易的，政府应当行使优先购买权"。但原划拨土地仅是土地转让市场的一部分，转让市场还包括出让土地使用权的交易。

　　至于土地供应计划能否完成取决于多种因素。一是国家宏观调控政策导向的影响。二是土地供应计划的科学性。三是土地供应计划与城市规划的协调。四是地方政府意志。五是土地来源与市场需求偏好。

　　土地储备只与土地来源和市场偏好有一定关系。从土地来源看，土地储备是政府供应土地的重要来源之一，但土地储备机构能够储备多少土地，则取决于土地储备资金实力、征地、拆迁工作的难易程度等多种因素。从市场偏好看，目前市场需求偏好于"净地"，土地储备机构是能够提供这种土地的主要机构，但能够提供这种土地的数量，依赖于土地储备机构的储备能力和开发能力。土地储备机构只能促进土地供应计划实施到位，而不能决定计划是否科学和完成。

　　有些市、县未能完成土地供应计划，主要原因不在于土地储备机构储备和开发土地能力不足，而在于国家政策影响、计划的科学性、地方政府意志、土地供应计划与城市规划协调性。国家政策的变化影响土地供应总量、方式、甚至形态(如先拆迁、后供应，或先供应、后拆迁等)，计划不科学导致执行情况差，土地供应计划与城市规划不协调，则表现为有了土地供应计划，但没有控制性详细规划和拟供应宗地的规划设计条件，土地难以供应，计划难以实现。地方政府意志则表现为他们完全有权将不是储备的土地，或没有开发的土地推向市场，只要市场接受，计划就能完成。

　　———土地储备制度与土地征收的关系。有一种观点认为，将征收的土地纳入储备，扩大了新增建设用地规模，只能储备存量土地，不能储备新增建设用地。研究认为，只有经过转用征收后的土地，才有可能交由土地储备机构进行前期开发。土地储备机构不能储备未经依法转用征收的土地，否则就是违法用地。新增建设用地规模能否得到有效控制，并不在于有无土地储备制度，也不在于地方政府以什么机构和什么名义报批转用征收，而在于土地利用总体规划和土地利用年度计划以及相关的土地转用征收制度能否严格执行和进一步完善。将依法转用征收的土地纳入储备，进行前期整理开发，是土地供应的重要环节，是实现市场配置土地的前提。

　　———土地储备贷款与金融风险的关系。有一种观点认为，土地储备制度的运行存有潜在的信贷风险。这种担心不无道理，一方面，由于储备土地是房地产用地供应的主要渠道之一，与房地产市场关系密切，房地产市场的风险会引发土地储备信贷风险，而房地产市场的风险不管有无土地储备制度都是客观存在的。另一方面，由于储备贷款行为有不规范的问题，也可能引起信贷风险。所以，既要防止房地产市场整体风险对土地储备的影响，又要防止因储备土地信贷不规范带来的风险。从当前看，土地储备贷款质量一直很好，不良贷款率很低。但潜在的风险也需要引起重视。

　　土地储备贷款潜在风险主要表现在：一是市场风险。当土地市场和房地产市场急剧变动，土地和房地产价格下滑，市场需求萎缩时，如果金融机构有大量的土地储备贷款，则会引起贷款风险。二是估价风险。这是不动产抵押贷款通常存在的风险，即通过高估不动产价值，以实现高额贷款的目的。三是政府信用风险。土地储备贷款的还款来源主要是政府出让储备土地后，将储备土地的成本返还土地储备机构，再由土地储备机构偿还贷款。所以政府能否及时返还储备土地成本，是构成土地储备机构能否及时清偿贷款的前提。政府信用的另一风险是在储备土地抵押后，将抵押土地改变为市场价值较低的用途，致使抵押土地价值降低，如果实现抵押权，抵押物不足以弥补贷款本息。四是土地抵押权登记不规范的风险。防止金融风险，首要的是增加财政资金对土地储备的支持力度，减少土地储备贷款规模。同时，金融机构应加强对土地市场的分析，及时调整贷款政策。

　　———土地储备制度与房价地价的关系。有一种观点认为，土地储备抬高了地价，进而抬高了房价。研究认为，房地产价格高低主要由供求关系决定，虽与土地取得成本有一定的关系，但与土地储备没有必然联系。房地产用地供求关系一方面决定于房地产市场的需求，另一方面在很大程度上决定于政府供给，供给与需求结合决定地价和房价。如前所述，市、县政府作为房地产用地的主要供应主体，是我国土地制度决定的，这与是否有土地储备制度无关。在这一制度安排下，房地产市场用地总量、结构甚至价格在很大程度上受到市、县政府偏好的影响。如果地方政府偏好房地产价格上升以取得更多的土地和税收收益时，就会减少房地产用地供应总量，在供应结构上更多地供应商品房和商业用地。如果地方政府偏好平抑房价、平抑地价，就会增加房地产用地供应，优化供应结构，更多供应经济适用房或廉租房用地。可见，房地产用地供应总量、结构、房价高低的决定是地方政府的职责，与土地储备制度并无多大关联。从各地实践看，也是如此，在普遍建立土地储备制度情况下，有增加房地产供应总量、改善供应结构的地方，也有没有完成房地产计划的地方，还有超计划供应的地方。这一问题的形成有国家调控房地产的政令是否畅通问题，有执政理念问题，也有相关制度安排问题等。